La Pologne reste sans loi sur les cryptos, et le président qui a opposé son veto vient d'être réélu

La Diète a manqué de 25 voix pour passer outre le veto du président Nawrocki, laissant la Pologne comme seul État membre de l'UE sans cadre national de licence pour les crypto-monnaies et forçant environ 2 000 entreprises à un exil réglementaire.

Chaque État membre de l'Union européenne a réussi à mettre en place un cadre national pour le règlement sur les marchés de crypto-actifs. Chaque État membre sauf un. La Pologne, qui abrite l'un des marchés de crypto-monnaies au détail les plus actifs du bloc, reste bloquée dans une boucle politique qui a maintenant consommé trois projets de loi distincts, trois vetos présidentiels et environ neuf mois de temps législatif.

Le 4 septembre 2026, la Diète a tenu son troisième vote de passage outre. Le résultat était de 241 voix pour, 198 contre et trois abstentions sur les 442 députés présents. Selon la constitution polonaise, un passage outre nécessite une supermajorité des trois cinquièmes, ce qui signifiait 266 voix. L'écart était de 25. Pas énorme, mais suffisant pour tuer le projet de loi et renvoyer les législateurs à la planche à dessin pour la quatrième fois.

Les enjeux ne sont plus abstraits. La période transitoire de MiCA a pris fin le 1er juillet 2026, et chaque prestataire de services sur crypto-actifs opérant dans l'UE doit désormais détenir une licence délivrée par son régulateur national ou par un régulateur d'un autre État membre. La KNF polonaise ne peut pas délivrer ces licences parce que la Diète n'a jamais adopté la législation qui lui donnerait l'autorité de le faire. Le résultat est un pays où environ 2 000 entreprises de crypto-monnaies enregistrées existent dans une zone réglementaire morte, incapables d'obtenir une licence chez elles et regardant de plus en plus à l'étranger.

Ce que le projet de loi contenait réellement

La législation, officiellement intitulée Loi sur les marchés de crypto-actifs, aurait créé un cadre de surveillance national aligné sur MiCA. Ses dispositions essentielles se répartissaient en trois catégories : licences, application et protection des consommateurs.

Côté licences, chaque prestataire de services sur crypto-actifs opérant en Pologne aurait eu besoin d'une autorisation formelle de la KNF. Cela incluait les bourses, les dépositaires, les gestionnaires de portefeuille, les prestataires de services de transfert et les plateformes offrant des conseils sur les actifs numériques. Les émetteurs de jetons auraient fait face à un ensemble parallèle d'exigences de divulgation et d'enregistrement. Le processus reflétait les cadres déjà en vigueur en Allemagne, en France et aux Pays-Bas, où les régulateurs accordent des licences MiCA depuis fin 2025.

Les pouvoirs d'application étaient la pièce la plus contestée. La KNF aurait obtenu le pouvoir de suspendre les transactions jusqu'à 96 heures, avec possibilité de prolongation. Elle pourrait imposer des sanctions financières aux prestataires de services et aux émetteurs de jetons. Les frais de surveillance étaient plafonnés à 0,4 % des revenus pour les prestataires de services de crypto-monnaies et jusqu'à 0,5 % pour les émetteurs de jetons. Et dans la disposition qui a attiré le plus de critiques du bureau du président, la KNF aurait été habilitée à bloquer l'accès aux sites Web associés à des opérations de crypto-monnaies non licenciées ou frauduleuses.

Les mesures de protection des consommateurs comprenaient des exigences de divulgation obligatoires pour les émetteurs de jetons, des règles concernant les communications marketing et une responsabilité pénale pour certaines violations liées à l'émission de jetons et à la gestion des actifs des clients.

Rien de tout cela n'était inhabituel selon les normes européennes. L'Allemagne compte désormais 79 prestataires de services sur crypto-actifs autorisés opérant sous des règles presque identiques. La France a licencié plusieurs plateformes majeures. Même des juridictions plus petites comme Malte et Chypre ont agi plus rapidement. Le projet de loi sur lequel la Pologne votait sans cesse était, selon les normes de la réglementation européenne des crypto-monnaies, conventionnel.

Trois vetos, un président, zéro progrès

L'historique législatif ressemble à un cauchemar récurrent pour l'industrie polonaise des crypto-monnaies.

La première version du projet de loi a été adoptée par la Diète fin novembre 2025. Le président Nawrocki y a opposé son veto le 1er décembre 2025. Les législateurs ont tenté de passer outre le veto quatre jours plus tard, le 5 décembre, et ont échoué, avec 243 voix contre 192. Le seuil requis était le même, soit 266 voix.

Un projet de loi révisé a suivi le processus législatif et a été adopté à nouveau. Nawrocki y a opposé son veto le 12 février 2026. La tentative de passage outre est intervenue le 17 avril et a échoué une fois de plus, cette fois par 243 voix contre 191. Le gouvernement n'avait obtenu exactement aucun vote supplémentaire.

La troisième itération est arrivée avec ce que les partisans ont décrit comme des révisions significatives. Nawrocki n'était pas d'accord. Lorsqu'il l'a rejetée le 11 juin 2026, il a noté que les législateurs n'avaient traité qu'un seul des 16 changements proposés par son bureau. Sa réponse était directe : « Une mauvaise loi ne devient pas une bonne loi simplement parce qu'elle est adoptée cent fois. »

Le vote de septembre pour passer outre a produit 241 voix pour, soit deux de moins que chacune des tentatives précédentes. Quel que soit l'élan du gouvernement, il s'érode en réalité.

Les arguments du président contre la réglementation

Il serait facile de qualifier la position de Nawrocki d'obstructionnisme. Ses critiques au sein de la coalition au pouvoir le font certainement. Mais les objections du président sont suffisamment précises pour mériter un examen sur le fond.

Son argument central est que le projet de loi tel qu'il est rédigé imposerait des coûts et des restrictions qui pèseraient de manière disproportionnée sur les petites entreprises polonaises tout en faisant peu pour prévenir les types de fraude qui se sont déjà produits. Le pouvoir proposé par la KNF de bloquer des sites Web est l'exemple qu'il cite le plus souvent. Dans le cadre de Nawrocki, cette autorité est un instrument contondant qui pourrait être utilisé contre des entreprises légitimes, en particulier les petits opérateurs sans les ressources juridiques pour contester un retrait administratif.

La structure des frais de surveillance est un autre point sensible. Un plafond de 0,4 % du chiffre d'affaires peut sembler modeste, mais pour les entreprises en démarrage qui fonctionnent avec des marges minces, cela représente un coût significatif. Le bureau de Nawrocki a fait valoir que des frais à ce niveau, combinés aux frais généraux de conformité de la supervision complète de la KNF, pousseraient les petites entreprises à s'enregistrer dans des juridictions avec des charges réglementaires plus légères.

Il y a aussi une dimension philosophique. Nawrocki s'est positionné comme un défenseur de la culture polonaise de l'entrepreneuriat technologique. Il fait valoir qu'une réglementation agressive d'une industrie émergente pourrait freiner la croissance précisément au moment où la Pologne devrait être en concurrence pour attirer les talents et les investissements dans les cryptomonnaies. Son bureau a soumis une proposition alternative qu'il a décrite comme offrant des garanties plus solides contre la fraude sans imposer les mêmes coûts aux entreprises légitimes. La coalition au pouvoir n'a pas donné suite à cette proposition.

La position du président n'est pas sans calcul politique. Son opposition au projet de loi sur les cryptomonnaies plaît à un segment d'électeurs polonais libertariens sceptiques quant à l'intervention de l'État dans les marchés technologiques. Que cette politique serve l'industrie polonaise des cryptomonnaies ou retarde simplement son intégration dans le cadre réglementaire européen est la question qui ne disparaît pas.

Le contexte de Zondacrypto

La lutte politique autour de la réglementation des cryptomonnaies se déroule dans le contexte du scandale de bourse le plus grave de l'histoire polonaise. La Pologne était déjà devenue le seul pays de l'UE à faire bande à part après les vetos précédents, et l'effondrement de Zondacrypto a transformé une distinction embarrassante en une crise à part entière. Zondacrypto, anciennement connue sous le nom de BitBay et autrefois la plus grande bourse de cryptomonnaies d'Europe centrale et orientale, s'est effondrée de manière spectaculaire.

Le fondateur de la plateforme, Sylwester Suszek, a disparu en mars 2022 dans des circonstances qui restent floues. La bourse a continué à fonctionner sous une nouvelle direction jusqu'en avril 2026, date à laquelle elle est devenue hors ligne et les retraits des clients ont cessé. Les procureurs polonais ont depuis inculpé cinq suspects dans une enquête qui portait initialement sur une fraude et un blanchiment d'argent impliquant au moins 350 millions de zlotys, soit environ 96 millions de dollars. Les enquêteurs disent maintenant que l'exposition totale pourrait atteindre 2,4 milliards de zlotys, soit environ 535 millions de dollars, alors que le nombre de victimes dépasse les 30 000.

BB Trade Estonia, la société qui exploitait la bourse, a été déclarée en faillite par un tribunal estonien le 27 août 2026. La première réunion des créanciers est prévue pour le 17 septembre.

Les ramifications politiques du scandale ont atteint profondément Varsovie. Le président du Comité olympique polonais, Radoslaw Piesiewicz, a été détenu le 27 août en lien avec des liens présumés avec la direction de Zondacrypto, notamment des allégations selon lesquelles il aurait reçu une montre Patek Philippe de 40 000 euros. Avant le vote de veto de septembre, le Premier ministre Donald Tusk a divulgué un témoignage alléguant un arrangement de paiement de deux millions de zlotys impliquant une fondation liée à l'ancien ministre de la Justice Zbigniew Ziobro.

L'ironie n'échappe à personne. L'argument de Nawrocki contre la réglementation est que le projet de loi va trop loin. L'affaire Zondacrypto est un exemple typique de ce qui se produit lorsqu'une grande plateforme de crypto-monnaies fonctionne avec une surveillance minimale. Les deux camps affirment que le scandale soutient leur position. Le gouvernement dit que cela prouve que la réglementation est urgente. Le président dit que cela prouve que les propositions existantes n'auraient de toute façon pas empêché la fraude.

Exil réglementaire : où vont les entreprises polonaises

Pour les quelque 2 000 entreprises de crypto-monnaies enregistrées en Pologne, l'impasse législative a cessé d'être une histoire politique pour devenir une crise commerciale.

La période transitoire de MiCA a expiré le 1er juillet 2026. Après cette date, toute entité fournissant des services de crypto-actifs à des clients de l'UE sans licence MiCA est en infraction avec le droit de l'UE. Les entreprises polonaises ne peuvent pas obtenir de licence chez elles car la KNF n'a pas l'autorité pour délivrer ces licences. Cela laisse deux options : obtenir une licence dans un autre État membre et rapatrier les services vers la Pologne, ou fermer complètement les opérations destinées à l'UE.

La voie du passeport est celle que la plupart des entreprises suivent. La Lituanie, la Lettonie et l'Allemagne sont devenues les destinations privilégiées. La banque centrale lituanienne courtise activement les entreprises de crypto-monnaies depuis des années et dispose d'un processus de demande simplifié. La Lettonie offre des avantages similaires avec des coûts d'exploitation plus faibles. L'Allemagne, malgré ses exigences plus strictes, porte le poids de l'autorisation de la BaFin et l'accès à la plus grande économie de la zone euro.

Le mécanisme fonctionne ainsi : une entreprise polonaise crée une filiale ou transfère son entité européenne vers un pays doté d'un cadre MiCA fonctionnel. Elle demande une autorisation auprès du régulateur de ce pays. Une fois autorisée, elle peut fournir ses services dans les 27 États membres, y compris la Pologne. L'entreprise peut continuer à servir ses clients polonais sous une licence que son propre régulateur n'a jamais été habilité à accorder.

Le processus est coûteux et lent. Les demandes MiCA peuvent prendre des mois à traiter, et les régulateurs des pays de destination populaires sont confrontés à des arriérés. Au 1er juillet, 1 062 entreprises de crypto-monnaies de l'EEE n'avaient pas d'autorisation, et seulement 281 des 1 343 fournisseurs enregistrés avaient obtenu des licences MiCA complètes. Les entreprises polonaises sont en concurrence pour attirer l'attention des régulateurs avec des entreprises de tout le continent.

L'absurdité de la situation est difficile à surestimer. Une bourse polonaise qui a fonctionné légalement pendant des années, payé des impôts à Varsovie et employé des développeurs polonais doit maintenant obtenir la permission d'un régulateur lituanien ou letton pour continuer à faire des affaires dans son propre pays. Le cadre juridique le permet. L'économie le punit. L'entreprise paie pour des bureaux à Vilnius qu'elle n'utilisera peut-être jamais, embauche du personnel de conformité local pour satisfaire un régulateur étranger et reverse des frais de licence à un gouvernement qui n'a rien à voir avec la création de l'entreprise.

Certaines entreprises ne prennent même pas la peine de suivre la voie de la relocalisation. Les petits opérateurs avec un capital limité et une clientèle confinée à la Pologne sont confrontés au choix entre dépenser des dizaines de milliers d'euros pour une demande de licence étrangère ou simplement fermer boutique. Ceux qui ferment ne figurent pas dans les statistiques de relocalisation, mais ils représentent des pertes réelles en termes d'emplois et d'innovation.

Le coût économique pour la Pologne est réel. Les emplois, les recettes fiscales et les talents techniques migrent vers des pays qui ont mis en place leurs cadres à temps. Chaque mois de retard creuse l'écart.

Comment le reste de l'Europe a avancé

La situation de la Pologne se distingue précisément parce que le reste de l'UE a réussi à mettre en œuvre MiCA, même si tout le monde ne l'a pas fait avec élégance.

L'Allemagne a agi le plus tôt et le plus agressivement. BaFin avait déjà classé la garde de crypto-actifs comme un service financier réglementé avant que MiCA ne prenne pleinement effet, ce qui a donné aux entreprises allemandes une longueur d'avance. En septembre 2026, l'Allemagne est en tête de l'UE avec 79 prestataires de services de crypto-actifs autorisés. Les grandes banques, dont Deutsche Bank, Commerzbank et DZ Bank, sont entrées sur le marché des crypto-monnaies sous l'autorisation de MiCA. La décision de DZ Bank est particulièrement notable. L'institution basée à Francfort a reçu l'approbation de BaFin pour déployer le trading de crypto-monnaies via le réseau bancaire coopératif Volksbanken et Raiffeisenbanken, ce qui pourrait donner accès aux crypto-monnaies à des millions de clients particuliers qui n'ouvriraient jamais de compte sur une bourse dédiée.

La France a autorisé plusieurs grandes plateformes via l'AMF et a positionné Paris comme un pôle réglementaire pour les entreprises de crypto-monnaies qui s'intéressent aux marchés d'Europe occidentale. Les Pays-Bas, malgré une période de transition plus courte (se terminant le 30 juin 2025), ont traité les autorisations efficacement via l'AFM. Bitvavo, la plus grande bourse néerlandaise, a été parmi les premières plateformes en Europe à recevoir une autorisation MiCA complète.

Même les pays avec des marchés de crypto-monnaies moins développés ont trouvé des moyens de respecter le délai. La République tchèque, l'Estonie, le Luxembourg et Malte ont tous mis en œuvre la période de transition complète de 18 mois et avaient leurs cadres opérationnels en juillet 2026. Chypre a autorisé des plateformes via CySEC, y compris la filiale crypto de Revolut.

Le contraste avec la Pologne est frappant. Ces pays ont fait face à la même complexité réglementaire, aux mêmes exigences de MiCA, et dans de nombreux cas à une capacité administrative plus réduite. Ils ont réussi. La Pologne ne l'a pas fait, et la raison n'est pas technique mais politique.

Le coût d'être l'exception européenne en matière de crypto

La Pologne n'est pas un acteur mineur sur le marché européen de la crypto. Environ 30 % des Polonais ont investi dans des actifs numériques, selon une enquête de Kraken, ce qui fait du pays l'une des sociétés les plus engagées dans la crypto au sein de l'UE. Ce taux de pénétration dépasse la possession d'actions (21,4 %) et d'obligations (19 %) dans la même population. Selon certaines estimations, près de huit millions de Polonais interagissent avec la crypto d'une manière ou d'une autre.

Ce niveau d'engagement de détail, combiné à l'absence de réglementation nationale, crée une combinaison dangereuse. Les consommateurs polonais utilisant des plateformes de crypto n'ont aucun recours auprès d'un superviseur national en cas de problème. L'effondrement de Zondacrypto a démontré exactement comment cela se passe : des dizaines de milliers de clients, des centaines de millions de zlotys de pertes, et aucune autorité de régulation disposant des outils ou du mandat pour intervenir avant que les dégâts ne soient faits.

L'argument économique est tout aussi préoccupant. La Pologne possède un secteur technologique solide avec un talent significatif dans le développement de la fintech et de la blockchain. Varsovie et Cracovie abritent toutes deux des communautés croissantes de développeurs et d'entrepreneurs en crypto. Ce talent est maintenant attiré vers des juridictions où les entreprises peuvent réellement opérer dans un cadre juridique clair. Une demande de licence lituanienne peut permettre à une entreprise de continuer à servir des clients polonais, mais les emplois, les bureaux et la base fiscale déménagent à Vilnius.

Le facteur AMLA ajoute une autre couche d'urgence. La nouvelle Autorité européenne de lutte contre le blanchiment d'argent est lancée en 2026 et supervisera directement les plus grandes entreprises de crypto transfrontalières pour la conformité en matière de LBC/CFT. Les entreprises polonaises opérant sans autorisation MiCA nationale pourraient faire face à un examen supplémentaire de la part de l'AMLA, qui a le pouvoir de coordonner les actions d'exécution entre les États membres.

Ensuite, il y a DAC8, la directive de l'UE sur la déclaration fiscale des crypto-monnaies. À partir de 2026, les plateformes devront collecter et déclarer les données de transaction des utilisateurs aux autorités fiscales. Sans un cadre national fonctionnel, l'intégration des entreprises polonaises dans cette infrastructure de déclaration est une question ouverte qui crée un risque de conformité pour les entreprises et un risque de recettes pour l'État polonais.

Les dommages réputationnels aggravent le coup financier. Les entreprises internationales de crypto qui évaluent une expansion européenne regardent maintenant la Pologne et voient un pays qui ne peut pas adopter un cadre réglementaire de base. Cette perception est difficile à inverser, même si la Diète trouve finalement les votes. Les entreprises qui sont parties ne reviendront pas dès qu'un projet de loi sera adopté. Elles ont signé des baux, embauché du personnel et établi des relations avec les régulateurs d'autres pays. La Pologne ne perd pas seulement du temps. Elle perd le genre de crédibilité institutionnelle qui prend des années à construire.

À quoi ressemble l'alternative de Nawrocki

Le bureau du président n'a pas simplement bloqué la législation sans proposer d'alternative. Nawrocki a soumis sa propre proposition, bien que les détails restent limités et que la coalition au pouvoir n'ait montré aucun intérêt à la faire avancer.

Ce que l'on sait, c'est que l'alternative se concentre spécifiquement sur les mesures anti-fraude, plutôt que de créer un cadre de surveillance complet. L'approche du président ciblerait les comportements criminels sur les marchés de crypto-monnaies sans imposer la même structure de licence et de frais à tous les acteurs du marché. Son bureau la décrit comme « des garanties plus solides contre la fraude et la criminalité financière sans imposer les mêmes coûts aux entreprises légitimes ».

Les critiques soutiennent que cela méconnaît l'objectif de MiCA. Le règlement de l'UE n'est pas principalement un instrument anti-fraude. C'est un règlement sur la structure du marché conçu pour créer des conditions de concurrence équitables entre les États membres, fixer des normes minimales pour la protection des consommateurs et permettre le système de passeport qui permet aux entreprises agréées d'opérer au-delà des frontières. Une loi polonaise plus restrictive, axée uniquement sur la prévention de la fraude, ne satisferait pas aux exigences de MiCA et ne donnerait pas à la KNF le pouvoir de délivrer les licences dont les entreprises polonaises ont besoin.

La dynamique politique rend peu probable l'avancement de la proposition alternative. La coalition au pouvoir considère les vetos de Nawrocki comme une obstruction et n'a aucune incitation à adopter son cadre. Le président, à son tour, n'a montré aucune volonté de signer une législation qui ressemble aux projets de loi qu'il a déjà rejetés à trois reprises. Le résultat est une impasse sans issue évidente.

Que regarder

• Un quatrième projet de loi de la coalition au pouvoir. Le gouvernement a signalé qu'il tenterait une nouvelle poussée législative, mais le calendrier et le contenu restent inconnus. Tout nouveau projet de loi doit soit obtenir les 266 voix nécessaires pour survivre à un veto, soit intégrer suffisamment des demandes de Nawrocki pour obtenir sa signature. Aucun de ces résultats ne semble simple.
• Autorité de licence de la KNF par action exécutive. Certains juristes ont suggéré que le gouvernement pourrait accorder à la KNF des pouvoirs de surveillance limités sur les crypto-monnaies par le biais de décrets ou d'interprétations réglementaires, contournant ainsi la nécessité d'une nouvelle législation. Cette approche ferait face à des contestations juridiques mais pourrait fournir une solution provisoire.
• Le rythme de la relocalisation des entreprises polonaises. Le nombre d'entreprises polonaises demandant des licences MiCA en Lituanie, en Lettonie et en Allemagne indiquera dans quelle mesure l'industrie considère la situation nationale comme désespérée. Une vague de départs pourrait suffire à faire évoluer la pression politique pour briser l'impasse.
• Réunion des créanciers de Zondacrypto le 17 septembre. La première réunion des créanciers clarifiera l'ampleur des pertes des clients et pourrait générer suffisamment de colère publique pour modifier le calcul politique. Si les pertes dépassent les estimations initiales, il deviendra plus difficile pour tout politicien de résister à l'argument en faveur d'une réglementation.
• Action coercitive de la Commission européenne. La Pologne est désormais en infraction avec ses obligations de mise en œuvre de MiCA. La Commission a le pouvoir d'engager une procédure d'infraction, ce qui pourrait entraîner des sanctions financières. Une action formelle de Bruxelles transformerait le débat d'une dispute politique nationale en une question de conformité à l'UE.